Quatre-vingts ans après leur création, les Nations Unies oscillent entre pertinence et manque de crédibilité. L’organisation qui devait un jour sauver le monde de la guerre se montre aujourd’hui souvent impuissante, en proie au cynisme ambiant et à la disette financière. Pourtant, elle reste indispensable.
Un soir d’hiver, en 1941, Winston Churchill se baignait dans la baignoire de la Maison Blanche lorsque Franklin D. Roosevelt entra. Le Premier ministre britannique, à moitié immergé dans l’eau chaude, leva les yeux vers le président américain, lequel prononça les mots suivants : « Les Nations Unies ». Au cœur même de la guerre, ça ressemblait à un rêve. Mais l’idée était née : une organisation destinée à préserver la paix. En janvier 1942, vingt-six pays signèrent la Déclaration des Nations Unies. Trois ans plus tard, à San Francisco, la Charte fut signée. Sa phrase d’ouverture proclame : « Nous, peuples des Nations Unies, résolus à préserver les générations futures du fléau de la guerre… ». Des paroles aussi nobles qu’était profonde la dévastation de l’Europe. Le drapeau bleu, conçu par Oliver Lincoln Lundquist, devint une boussole morale pour un monde blessé.
L’ONU fut dotée d’une structure révolutionnaire : une Assemblée générale réunissant tous les États, et un Conseil de sécurité avec cinq membres permanents. André Nollkaemper, professeur de droit international à Amsterdam, revient sur les débuts de l’institution : « La question de la légitimité des Nations Unies s’est en fait posée dès leur création en 1945. Elle est inhérente à la structure même de l’organisation. Les Nations Unies furent dirigées par les vainqueurs de la Seconde Guerre mondiale : les États-Unis, la Russie, la Chine, le Royaume-Uni et la France, qui forment ensemble l’organe le plus puissant : le Conseil de sécurité. Ces cinq membres permanents ont une influence décisive sur les questions de paix et de sécurité internationales, et disposent du droit de veto. Cette inégalité de pouvoir est à la base des débats continus sur la légitimité de l’ONU. »
Professeur de droit international à l’Université d’Utrecht, Cedric Ryngaert, abonde dans le même sens : « C’est dans ce compromis initial qu’il faut chercher l’origine de toutes les tensions ultérieures. L’organisation est bâtie sur le pouvoir des États, et non sur la volonté des citoyens, et c’est précisément ce point qui rend la réforme si difficile. » Joris Larik, enseignant en droit international et expert en institutions mondiales à l’Université de Leiden, souligne également cette tension fondamentale : « Certaines grandes puissances qui disposent de sièges permanents recourent de plus en plus souvent à leur droit de veto. Non pas pour défendre les droits de l’homme ou d’autres valeurs fondamentales, mais par intérêt propre. La crédibilité du système s’en trouve minée. »
Par ailleurs, les pays du Sud global ne cachent pas leur frustration. « Cette sous représentation est une source de mécontentement depuis des décennies », explique Joris Larik, coauteur d’un rapport intitulé UN.2.0. « Mais une représentativité accrue n’est pas forcément la panacée ; le Sud global n’est pas un bloc homogène. Il faut réfléchir à des réformes qui puissent vraiment faire avancer les choses. » Il appelle donc de ses vœux des initiatives qui ne viennent pas à bout du système mais l’améliorent. « L’abolition du veto ne sera pas possible », précise-t-il. « Mais des réformes réalistes sont envisageables : comme l’initiative d’un code de conduite qui empêcherait les membres permanents d’utiliser leur veto en cas de crimes de masse, et les obligerait à rendre compte publiquement de leur veto. Sans être une solution miracle, c’est une façon d’aller vers davantage de transparence politique. »
Dans les années 1950, le secrétaire général de l’ONU, Dag Hammarskjöld, plaisantait en disant que l’organisation « n’avait pas été créée pour nous conduire au paradis, mais pour nous sauver de l’enfer. » Et dans cette optique, l’ONU s’est révélée efficace. Depuis 1945, nous avons effectivement évité une nouvelle guerre mondiale.
Des agences comme l’UNICEF, l’UNESCO, l’OMS et le HCR sont devenues des symboles de solidarité internationale, mais aussi de lenteur institutionnelle. Il y eut néanmoins des succès : le Protocole de Montréal sauva la couche d’ozone, les missions de paix au Cambodge et en Namibie prouvèrent que le multilatéralisme pouvait fonctionner lorsque politique et morale parvenaient à accorder leurs violons. La chute du mur de Berlin en 1989 sembla donner un nouveau souffle à l’ONU. Mais l’euphorie fut de courte durée. La guerre du Golfe (1991) a montré la force de l’action collective ; l’invasion de l’Irak (2003) s’est faite à ses dépens. Les États-Unis ont envahi un autre pays sans l’autorisation du Conseil de sécurité : une entorse symbolique à l’ordre mondial qu’ils avaient eux-mêmes contribué à construire. Cedric Ryngaert note que depuis lors, la confiance dans les règles internationales est mise à mal. Dès que celles-ci entrent en conflit avec les intérêts nationaux, leur bien-fondé est remis en question.
Après, il y a eu les génocides du Rwanda (1994) et de Srebrenica (1995) commis sous la supervision de l’ONU. Les images des casques bleus impuissants ont laissé des traces plus profondes que les mots. Kofi Annan, ancien secrétaire général des Nations Unies, l’a exprimé avec amertume : « L’ONU est la conscience du monde, mais elle ne possède pas d’armée. » Ses tentatives de réforme ont rencontré des murs politiques infranchissables. Comme le souligne Cedric Ryngaert dans son analyse, « l’ONU peut être aussi puissante que ses États membres le permettent. Et les grandes puissances perçoivent rarement l’intérêt d’un arbitrage fort. »
André Nollkaemper ajoute : « Outre le Conseil de sécurité, le rôle du secrétaire général est crucial. À l’intérieur, il dirige l’organisation et ses employés. À l’extérieur, il est le visage et le guide moral de l’ONU. Un bon secrétaire général doit, selon André Nollkaemper, anticiper un peu et ne pas craindre d’émettre des opinions controversées, même si celles-ci ne sont pas avalisées par tous les membres. C’est ce qui rend la fonction délicate : trop affirmé, on risque de perdre la confiance des grandes puissances ; trop prudent, on perd en respect et crédibilité sur la scène internationale. » Selon lui, Kofi Annan a su maintenir cet équilibre. Ban Ki-moon était plus réservé, et António Guterres doit aujourd’hui composer avec une époque très polarisée où cet équilibre devient encore plus difficile à atteindre.
Au siège des Nations unies, sur l’East River, règne un sentiment d’épuisement. Le Conseil de sécurité est paralysé : la Russie bloque les résolutions sur l’Ukraine, les États-Unis sur Gaza. Lorsque Donald Trump a investi la Maison Blanche en 2017, un nouveau chapitre de méfiance a commencé. Le multilatéralisme est pratiquement devenu un obstacle. Huit ans plus tard, en 2025, il est revenu sur la scène lors du sommet de l’ONU, sans faire mystère de son agenda politique, qui tient en deux mots : « America First », même à l’ONU. Washington a réduit ses contributions, bloqué des nominations, quitté des agences. L’OMS a perdu près d’un tiers de son budget. « Le système multilatéral plus large, dont l’ONU constitue le cœur, est sous pression. De plus en plus de pays optent pour la coopération régionale ou bilatérale en dehors de l’ONU, à l’image des initiatives chinoises Belt and Road ou du partenariat BRICS », explique André Nollkaemper. Beaucoup estiment que l’ONU est perçue comme lente, bureaucratique et peu représentative. Cependant, André Nollkaemper insiste : « Il serait excessif de dire que l’ONU n’a plus d’avenir. Dans de nombreux domaines – santé publique, alimentation, aviation, navigation, agriculture – l’organisation joue toujours un rôle essentiel de coordination », précise André Nollkaemper. Il distingue ce qu’il appelle la « haute politique » (dossiers de guerre, paix, sécurité) où l’ONU peine à agir efficacement, et la « basse politique », où elle demeure cruciale sur le plan technique et humanitaire.
Joris Larik voit cette évolution comme une transformation. « Le multilatéralisme et le droit international ne disparaissent pas », précise le spécialiste, « ils prennent de nouvelles formes. » Les États cherchent désormais des manières de coopérer sans passer par les États-Unis, via des coalitions flexibles. L’Europe joue un rôle étonnamment cohérent dans ce nouveau système mondial redessiné. « L’UE reste attachée au multilatéralisme, mais elle a appris à faire preuve d’une certaine prudence », affirme Joris Larik. « Elle développe rapidement des instruments unilatéraux pour protéger ses intérêts et ses valeurs, comme l’outil antidumping contre la pression économique. Ce qui revient à dire : nous privilégions toujours les solutions multilatérales, mais nous ne voulons pas être taillés en pièces. Cette flexibilité fait de l’UE un partenaire attrayant, surtout dans un monde où les autocraties gagnent du terrain. »
Selon Ryngaert, c’est une tendance juridique plus large. « Les États ne considèrent plus le droit international comme une limite, mais comme un outil. Commerce, données, santé: tout devient une question géopolitique. » Pourtant, Joris Larik affirme : « L’UE reste l’un des rares acteurs qui essaie de rétablir l’ordre et la décence dans le chaos ambiant. »
« L’ONU souffre d’un problème d’image », affirme Cedric Ryngaert. « On ne retient que les échecs, on oublie les succès. Chaque jour, via l’OMS, le PAM et le HCR, l’organisation sauve des vies – des réussites invisibles qui pâtissent de la préférence médiatique pour la crise. » Selon lui, c’est aussi une question de nature du droit international : la stabilité ne fait pas vendre, la crise oui. Et pourtant, cette stabilité silencieuse – les conflits qui n’éclatent pas – est peut‑être le plus grand succès de l’ONU. Joris Larik partage ce constat mais appelle à des réformes pragmatiques pour préserver la crédibilité de l’institution. « Si on veut mettre en place un véritable ordre juridique, les États doivent obéir, ou au moins justifier de manière crédible leur comportement. Le droit international n’est pas un buffet où on se sert à sa guise et selon son appétit. » Il affiche un optimisme prudent. « Oui, il y a des raisons d’être pessimiste, de la Russie aux États-Unis, nous constatons un mépris des normes fondamentales, mais le droit continue d’exister en tant que conscience collective. Des institutions telles que la Cour internationale de justice, ainsi que la Cour pénale internationale et des ONG comme la Croix-Rouge, demeurent des références sur le plan moral. C’est peut-être là l’atout le plus sous-estimé de l’ONU. »
« Depuis 1945, le monde a profondément changé. Là où une cinquantaine d’États signaient alors la Charte des Nations unies, l’organisation compte aujourd’hui près de deux cents membres. Depuis les années 1960, on réclame donc la réforme du Conseil de sécurité. Ces propositions butent toutefois toujours sur le même problème : toute modification de la Charte exige l’accord des cinq membres permanents. Par là même, ils bloquent en pratique toute réforme fondamentale. » C’est le constat posé par André Nollkaemper, qui ajoute : « Il est difficile d’envisager un scénario où les membres permanents renonceraient à leur droit de veto, sauf s’ils y étaient contraints à l’issue d’une nouvelle guerre mondiale avec de nouveaux vainqueurs. »
Cedric Ryngaert y voit une tension fondamentale : l’ONU perd souvent sur les deux tableaux, la légitimité et l’efficacité. Joris Larik se montre moins pessimiste : « L’ONU doit rester une arène où tous les pays se rencontrent, justement parce que ça devient rare aujourd’hui. » De petites réformes réalistes peuvent faire la différence, estime-t-il. « Renforcer l’Assemblée générale, recourir davantage à la justice internationale, connecter les programmes de l’ONU aux organisations régionales et locales : ce sont des mesures qui rétablissent une forme de pertinence, sans prétendre à la perfection. » Cedric Ryngaert résume l’essentiel : « Si vous supprimiez l’ONU aujourd’hui, il faudrait la recréer demain. »
Selon certains analystes, l’avenir passerait par des ONU régionales : des réseaux de conseils coopérants, liés entre eux par une coordination numérique et des mécanismes de décision algorithmique. L’Afrique voit se dessiner la création d’un Conseil africain de sécurité; en Asie, on rêve d’une architecture régionale pour la paix. Joris Larik ne croit pas à une transformation radicale et rapide de l’ONU. « Elle sera à l’image du monde : un ensemble imparfait d’intérêts, d’egos, mais aussi d’espoir et de solidarité », souligne-t‑il. « L’ONU ne survit pas par la puissance, mais par la nécessité. Tant qu’il y aura des guerres, tant que des injustices seront commises, il sera nécessaire de disposer d’un forum où les États, même imparfaitement, se mettent autour de la table. »
Peut‑être est‑ce la vraie leçon de quatre‑vingts ans sous le drapeau bleu : le progrès tient moins à la perfection qu’à la persévérance. André Nollkaemper : « Malgré ses limites, l’organisation demeure un repère essentiel dans un monde qui serait autrement encore plus chaotique. »
